當今圍繞土地問題的各種歧見，極少是關于農地本身的分配或使用，幾乎全是農地非農用即開發使用的權益紛爭。
　　土地權限、特別是土地開發權的不匹配，是處于中等收入階段的城市化轉型社會所面臨的最大挑戰和陷阱。
　　土地開發分配是以土地財政為基礎的，要使土地制度改革為農民進城即人的城市化服務，必須改革土地財政，用土地開發的財政平衡替代地方債務不斷積累的土地財政。
　　面對中國土地問題，一般人容易從我國城市土地國有、農村土地集體所有的二元體制作為出發點，認為土地必須首先征為國有土地才能開發是對集體所有制的歧視，主張城鄉土地的同地同權同價。其實，我國的城鄉兩種土地所有制只是一種表象，因為我國農村土地雖叫集體所有，但集體自身并沒有什么權利。其涵義是什么，也從來是國家說了算�，F在拿集體所有制說事的人，相當大部分也不贊成這個定義含糊的集體所有，而是主張確權到農民和農戶。那么，土地確權乃至私有之后，農民或土地所有者是否就有土地開發的權利呢？這才是真正本質的問題。從當今世界的情況看，即使是城鄉土地均私有的國家，土地所有者也并沒有隨意開發土地的權利。換句話說，土地所有權與開發權的分離，已經是當今文明世界的通例。
　　從一般財產權的角度來說，你擁有一個物品的所有權，你自然也就擁有了開發利用乃至毀壞它的全部權利。所以不奇怪，工業化之前的農業社會，土地如何處置被定義為所有者的權利。但是，隨著工業化城市化的發展，土地非農使用的限制逐步被提上日程，各國均立法形式將土地所有權與開發權相分離。今天，在土地私有的西方市場經濟國家，“建筑不自由”已經是常規現象。任何人都無權隨意改變自己私有土地上的建筑。甚至在自家的花園里搭建一個陽光房也要經過預先的申請，而且這類申請也可能不被許可。香港特首在自家院子里挖的地庫被舉報為違建而被迫拆除，美國歌星改變房屋外部的顏色又被強制要求改回，都是這類典型事例。
　　完整的財產權利包括了所有、占用、使用和交易處置的權利。為什么唯獨土地的開發使用權會受到限制并與所有權分離？經濟學家一般認為，這是由于土地特別是城市土地開發使用的外部性。用市場自由主義的旗手哈耶克的話來說，這里“建立在某一特定財產的利用關系只關系到其所有者利益這一基礎上的財產概念，根本不可能成立�！薄敖洕鷮W家所稱的‘近鄰效應’也就是說，一個人使用自己財產對他人財產的效應，具有越來越大的重要意義。事實上，在一個城市里，幾乎任何一件財產的可用性部分取決于財產所有者的直接近鄰如何使用自身的財產，部分取決于市政部門的公共服務。沒有這些服務，各單個所有者就幾乎不可能有效利用土地�！薄坝捎谠诿芗�近鄰關系中，價格機制只能不完全地反映一位房產所有人的行動可能對其他人帶來的利益或損害，因此，私人財產或締約自由的一般準則，沒有為解決城市生活所引起任何復雜問題提供直接的答案�！边@樣就出現了土地開發權與所有權的分離，以避免在外部性情況下釀成“公地悲劇”，即每個房地產所有者只是為了自己的最大利益進行隨意開發建筑，最后造成整個區域的土地價值下降和不宜人居。
　　在西方市場經濟國家，土地開發權與所有權分離是通過土地的用途與規劃管治來實現的，在美國被稱為“分區管治”。美國的分區管治在上個世紀初實行時，曾經遭遇過嚴重挑戰。因為這種分區的用途和規劃管治是對私人財產權的嚴重限制。1926年，美國俄亥俄州克里立市郊的歐幾里德村通過了分區規劃管治的規定，而一塊由安布勒公司擁有的68英畝土地恰好被規劃為三種使用用途及不同的建筑高度。由于當時每英畝工業用地價格為住宅用地的4倍，土地所有者起訴地方政府的分區規劃侵犯了其財產權，降低了其土地價值，違反了憲法對私人財產權的保護，要求判決地方政府取消管制規定，或對由于規劃造成的財產損失給予補償。這個案件一直打到了美國最高法院。最后美國最高法院的大法官們意見一致裁定，只要規劃條件有合理基礎和并無歧視性，規范土地包括私人土地的規劃使用權限是地方政府維護公共安全、公共衛生、公共道德與公共福利的治安權又稱警察權(Police Power)的一部分，同時也否定了土地所有者因土地用途受限而推算其損失的補償要求(因為如果只要不是市場價值最高用途的土地所有人都要求補償，政府肯定是補不起的，那樣事實上也就否定了規劃權)。這個案例被認為具有里程碑的意義。政府規劃權的確立，事實上宣告了土地開發權與所有權的分離。
　　政府掌握了規劃權就等于是政府成為土地開發權分配中切蛋糕的人。但切蛋糕的人不能自己優先于或隨意拿蛋糕，因此，像我們現在這樣，政府缺錢就靠改變規劃征地賣地肯定是不行的。在法治的市場經濟中，怎樣切蛋糕，要受到社會監管和一系列法規約束，特別是代表民意的立法機構在規劃、改變規劃和征用土地方面具有核心地位，而作為行政權的政府只是具有執行權力。
　　從現代西方市場經濟法治社會的實踐來看，土地開發權是由政府掌管、對社會相關利益方進行分配的權力。經常發生的情況是，當土地所有者申請較小的改建擴建時，如果是在規劃規則許可的范圍內，又沒有利益相關方或鄰居們反對，經過政府批準，土地所有者或使用權益者就可以取得這部分土地開發權而無需付出任何其他代價。在這種情況下，我們可以說土地所有者取得了一部分土地開發權；如果未得到批準，我們也可以說他被拒絕了對土地開發權的分享。同時，在許多國家土地所有人在申請較大的改建擴建時，往往需要無償拿出部分土地，用于公益使用以換取規劃改變，這時我們又可以說，土地開發權做了基于改進社會相關利益方的再分配，這里土地所有人可能參與或分享完全沒有分享到土地開發權的再分配�？傊�，在所有這些情況下，土地開發權都被認為一種社會而非私人權力，優先地滿足社會的需要。
　　顯然，從上述拓寬了角度去看，說城鄉土地要同地同權就沒有意義了。因為所謂城鄉就是其用途與規劃的不同，因而具有不同的土地開發權。開發權不同的土地當然就不是同權也不應該同權。如農村規劃的農地農舍，當然就和城市里規劃的居民區商業區具有不同的開發權，而這與土地是什么所有制并沒有關系。就如我國國有農場的土地雖然是國有土地，但就與農村農民土地一樣，并沒有開發權。
　　因此，與農業社會中土地所有權或使用收益權的公平分配構成社會穩定和發展的基石不同，在現代工業化城市化社會中，農業用途的土地相對升值空間有限，農地的適度規模經營和集中不僅不會破壞社會公平穩定，相反是農業現代化和縮小城鄉差距的必由之路�，F在對社會財富分配和公平公正有決定意義的，已經轉為對土地開發權的分配。在現代社會，重要的已經不是你擁有多少土地，而是擁有哪里的土地和何種用途規劃的土地。中國當今圍繞土地問題的各種紛爭，也已經極少是關于農地本身的分配或使用，而幾乎全是農地非農用即開發使用的權益紛爭。所以，時至今日，許多人仍然只有土地所有權的意識而沒有土地開發權的概念，是我們這些年來土地制度改革一再陷入誤區的原因。
　　我們的時代是城市化轉型的時代。城市化就是農民進城變市民。但是，絕大多數農民只在他們離開的家鄉有土地權益，而在他們就業的城市沒有土地權益，這個土地權限、特別是土地開發權的不匹配，是處于中等收入階段的城市化轉型社會所面臨的最大挑戰和陷阱。
　　中國的一個更加特殊的情況是，我們恰好從計劃經濟時代繼承下來了城鎮戶籍壟斷制度，這個制度將進城務工的農民自然排斥在土地升值的分享之外�？梢哉f這是中國城市化道路走偏方向，變成只有土地而無人口的城市化的根源所在。當今中國工人階級也是城市化的主體，幾億農民工及其分離和留守的家屬子女之所以落入今天這樣無助弱勢的地位，也正是工業化城市化過程中土地開發權不公正分配的直接結果。
　　我們今天的土地開發分配是以土地財政為基礎的，因此，要使土地制度改革為農民進城即人的城市化服務，必須改革土地財政，用土地開發的財政平衡替代地方債務不斷積累的土地財政。